以法治护航喀什古城传承发展

自治区党委党校（行政学院）铸牢中华民族共同体意识研究中心

　　■《新疆维吾尔自治区喀什古城保护条例》是新疆首部为保护一座古城而出台的地方性法规，翻开了喀什古城保护的新篇章，为进一步科学推进喀什古城保护和利用提供强有力法治保障

　　喀什古城，是世界上现存规模最大的生土建筑群之一，也是展示新疆魅力的窗口。近日，新疆出台《新疆维吾尔自治区喀什古城保护条例》（以下简称《条例》），进一步激活喀什古城历史文化资源，规范喀什古城保护及合理利用。《条例》是新疆首部为保护一座古城而出台的地方性法规，翻开了喀什古城保护的新篇章，为进一步科学推进喀什古城保护和利用提供强有力法治保障。

　　明确政府职责

　　保护历史文化遗产是政府的重要职责。一直以来，国家、自治区和喀什高度重视并积极推进喀什古城保护工作，取得了显著成效。2010年，喀什古城改造项目启动，完成老城区危旧房改造，完善内部配套基础设施，使得喀什古城历史文化、历史风貌得以完整保存、体现，喀什古城知名度大幅提升，以古城为依托的旅游经济快速发展，居民安居乐业。伴随着喀什古城旅游经济的快速发展，实践中出现了保护职责不清晰、擅自修缮造成建筑外观与历史风貌不协调、传统文化体现不够等问题，必须通过立法形式规范喀什古城保护以及监督管理工作。为此，《条例》首先在总则中明确了政府对喀什古城保护工作的原则性规范，明确将喀什古城保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立喀什古城保护工作协调机制，确定保护管理机构的职责等。其次，《条例》明确政府对喀什古城保护的具体工作内容，包括编制规划、保持历史风貌、交通管理、传承利用等方面，涵盖国土、住建、消防、应急、文旅、交通等多个部门及行政许可、行政审批、行政处罚、行政强制、行政监督等多种行政行为，有利于规范行政权力运行，保障行政相对人权益，推动喀什古城有序发展。最后，《条例》还规定“负有喀什古城保护管理职责的单位的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，有利于在喀什古城保护中规范行使行政权力，切实落实监管责任，依法有序保障喀什古城的发展。

　　保护与利用并重

　　喀什古城历史文化资源丰富，如何正确处理好保护与利用的关系，活化历史资源，是《条例》着眼的重点。关于喀什古城保护，《条例》注重总结历年来喀什古城保护的做法，并吸收各地保护经验：一方面突出喀什古城保护规划的引领，规定“喀什市人民政府应当组织有关部门依法编制喀什古城保护规划。编制或者修改涉及喀什古城保护范围的各类规划，应当相互协调，并符合国土空间规划。编制保护规划应当征求专家和公众的意见，依法报经批准后公布实施”；另一方面《条例》从细处着眼，明确规定了要按照保护对象分类建立喀什古城保护名录，建立喀什古城保护评估机制，并明令禁止拆除、损毁历史建筑等破坏行为。《条例》既有整体、宏观层面的保护，也有制度、行为的约束，层层推进、逐项铺开，为喀什古城提供了较为全面的保护措施。

　　关于利用，《条例》在保护措施与开发利用之间积极探索平衡路径：明确“喀什古城保护应当遵循科学规划、保护为主、合理利用、规范管理的原则”，从传承导向、传承办法、文创开发、非遗保护、演艺管理五个方面，对喀什古城历史文化的传承利用工作进行规范。一是明确必要适度原则。《条例》第二十五条第一款规定了六类鼓励公民、法人和其他组织合理利用喀什古城资源可以从事的活动，并在第二款明确了上述六类活动的必要适度原则，即“喀什古城保护范围内的经营活动，应当符合喀什古城商业布局、项目控制和相关要求，防止过度商业化和无序开发”，这一点对于引导和控制商业活动，防止过度商业化和无序开发非常必要。二是明确业态范围，应以传承历史文化、本地特色的文化旅游产业为主。《条例》将喀什古城中的传统街巷、传统院落、传统民居、传统作坊、传统店铺、传统手工艺、传统技艺、传统民俗、传统礼仪节庆等列为保护对象，又将研发、收藏、展示、交易民间工艺品、发展传统特色产业和现代文化创意产业等地方特色活动和本土民间传统工艺等作为鼓励经营的业态，让保护对象和经营业态有机结合，既着眼保护，又重视开发，让保护对象在业态的繁荣中得到更好发展，焕发出新的生机。

　　鼓励公众参与

　　提高公众参与意识，推进社会共同参与和责任共担对于喀什古城的保护与发展至关重要。《条例》的许多规定也旨在进一步激发公众保护古城的意愿。一是维护喀什古城形象。《条例》规范了在喀什古城内的一些行为活动，规范了喀什古城内建设、交通、消防、户外广告设置等应当遵循的原则，并对破坏行为、影响市容环境卫生的行为进行了列举，明确行为边界。二是赓续古城乡情。《条例》积极调动大众保护热情，规定“鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、申请设立公益性基金会等方式提供资金支持，也可以通过提供技术、宣传咨询等活动开展志愿服务，参与喀什古城保护工作”；鼓励公民、法人和其他组织合理利用喀什古城资源，从事有利于喀什古城保护的旅游新业态、旅游演艺、民俗和旅游节事、发展传统特色产业和现代文化创意产业等活动，展现喀什古城文化风采。三是兴盛古城烟火。《条例》规定“鼓励喀什古城保护范围内的各族居民原址居住，参与喀什古城保护利用，展示当地传统生产生活方式，开展民俗文化活动”，促进喀什古城原有形态、生活方式的延续传承，也对喀什古城内商业活动、建筑活动、大型群众性活动等进行了必要的规范，既落实保护措施，又留住了烟火气，维护喀什古城生活氛围，守护喀什古城内居民生活空间。

　　历史文化名城的保护与发展，需要拿捏有度、恰到好处。光有保护而没有发展，保护将成为无源之水；开发过度，又必然伤害到保护。出台《条例》给喀什古城撑起一把法治的保护伞，就是为了避免拍脑袋决策、大拆大建、无序发展现象的出现。然而，徒法不足以自行，希望《条例》能得到有力贯彻落实，期待喀什古城的明天在法治的护航下越来越好。

　　（执笔：自治区党委党校〈行政学院〉法学教研部 地力娜尔·君马克）